La ley que destina los fondos sociales de las binacionales a medicamentos tiene graves defectos de forma y contenido. Aprovechando el contexto electoral, la oposición busca dejar sin efecto tratados internacionales y programas sociales con décadas de implementación.
Luego de ser considerados por mucho tiempo como ilegales, en los últimos años los fondos sociales de las binacionales se convirtieron en uno de los objetos recurrentes de legislación de la oposición, siempre con el fin de revocar el encuadre normativo que tienen estos recursos, buscando así derogar con leyes nacionales marcos que proceden de tratados internacionales.
Estos propósitos se acentúan aún más en escenarios electorales como el que atraviesa nuestro país este año y los siguientes. En los últimos días incluso pudimos constatar que gobernadores de la oposición ya están exigiendo tajadas de estos recursos, utilizando como excusa los problemas reales de la crisis sanitaria global que afronta nuestro país.
Por otra parte, el gobierno nacional viene implementando medidas concretas para resolver el gran problema de la provisión de medicamentos a familias afectadas, como lo demuestra el programa Ptytyvo Medicamentos y la reciente promulgación de la Ley nº6725/21 de cobertura hospitalaria que garantiza la cobertura para pacientes con Covid-19, incluyendo la adquisición de medicamentos, estudios e insumos.
Además de que las binacionales movilizan ingentes recursos para estos programas en plena implementación, también vienen realizando inversiones multimillonarias en ampliación de nuevas unidades de salud familiares, hospitales de contingencia, terapias intensivas en los lugares más recónditos del Paraguay, así como provisión de medicamentos e insumos hospitalarios de todo tipo.
A pesar de que los recursos de las binacionales ya se encuentran prioritariamente orientados a la salud, en un acto de previsible demagogia electoral, la oposición logró días pasados la sanción de una nueva ley -un verdadero adefesio jurídico- que busca someter los fondos de responsabilidad social empresarial de las binacionales a normativas que le son ajenas y suponen en la práctica un caos jurídico.
Como sabe cualquier lego con interés en materia jurídica, el derecho no consiste en una simple yuxtaposición de leyes, sino que un requisito indispensable del ordenamiento jurídico es que las diferentes normativas se relacionen en base a criterios de coherencia lógica y sistematicidad.
En este sentido, debemos empezar por recordar que las empresas binacionales son personas jurídicas de derecho internacional. Su existencia y funcionamiento están sometidas al imperio de las normas contempladas en sus respectivos tratados internacionales y anexos. Por lo tanto, los fondos en concepto de responsabilidad social empresarial constituyen parte del patrimonio de Itaipú y Yacyretá. En consecuencia, su gestión y ejecución deben subordinarse al conjunto de preceptos que rigen la administración de ambas empresas binacionales.
Sin embargo, ya el artículo 1 de la ley que destina los fondos sociales a la compra de medicamentos contraviene la regulación que establece que los fondos de responsabilidad social están ligados a la actuación de los respectivos consejos de administración, al “disponer que los recursos sean utilizados exclusivamente para cierto fin”, sin entrar aquí a analizar la conveniencia o no de esta disposición.
En base al precedente de esta ley, el Congreso, al ignorar que sus disposiciones no pueden alterar los acuerdos internacionales, mañana podría, por ejemplo, dictar por vía legal la política de contratación de potencia de Itaipú y Yacyretá, o establecer por vía legislativa cualquier otro requisito para el funcionamiento operativo de estas empresas.
Así las cosas, el régimen de derecho internacional, convenido por los Estados, terminaría siendo reconfigurado a partir del sistema jurídico nacional, dejando la suerte institucional de las binacionales a merced de volátiles mayorías legislativas, ajenas a toda perspectiva jurídica. Nada impide, en estas circunstancias, que el Congreso dicte en el futuro legislación que contenga mandatos para los órganos de gestión de las binacionales.
Por otra parte, el artículo 2 de la ley en cuestión “faculta al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Salud a realizar los ajustes normativos a los efectos de direccionar la cuota-parte de Paraguay”. Esto supone, como ya se dijo, reglar el funcionamiento de las empresas binacionales externamente desde fuera.
Si esto es posible, significa que los tratados internacionales celebrados por los Estados, para los fines que sean, pueden ser redefinidos, particularmente, al interior de cada Estado. De esta manera, podría afirmarse que por más que los gastos sociales pertenezcan al funcionamiento de una institución creada y regulada por el derecho internacional (documentos diplomáticos que estatuyen las voluntades estatales), simples “ajustes normativos” internos podrían cancelar su existencia.
La total ignorancia de estos principios que estatuyen las relaciones entre normativas nacionales y el derecho internacional se agrava con otros aspectos que surgen como consecuencia de esta lamentable ley.
Nos referimos el asunto relativo a la afectación de los objetos previos de los gastos sociales, es decir al futuro de políticas públicas que ya llevan décadas de implementación, como las becas de Itaipú y de Yacyretá, o el apoyo a diferentes emprendimientos productivos que las binacionales impulsan y constituyen fuentes de empleos de miles de compatriotas.
En efecto, el artículo 1 de la ley referida establece que los recursos en cuestión serán utilizados “íntegramente” para la finalidad dispuesta por el Congreso. Ante esto, surgió la incógnita sobre qué ocurriría los diferentes programas que son financiados a partir de la contribución de las binacionales, previamente convenidas a la luz del régimen jurídico de cada una de ellas.
Alguna respuesta, como la de la diputada Kattya González, sostuvo que nadie se quedaría sin becas, porque “ninguna ley tiene efecto retroactivo” y que en la ley “está contemplada la protección social”. Más allá de los problemas que guardan relación con la estructura lógico-semántica del ordenamiento jurídico (coherencia entre sus normas; validez de las normas aplicadas; etc.), las afirmaciones de la diputada son una confesión de otro grave problema de la ley: la indeterminación de la normativa, la extrema vaguedad de su contenido.
Aunque el lenguaje del derecho siempre se distinga la existencia de ambigüedades, y esto exija la interpretación de las normas, resulta difícil creer que la ley, en su sentido original, tenga en consideración a las becas, cuando afirma que el destino de los fondos sociales será destinada íntegramente a: “la compra de insumos médicos, materiales de bioseguridad para el personal de blanco, infraestructura hospitalaria y protección social mientras dure la pandemia del COVID- 19”.
Solo una interpretación aislada, descontextualizada y asistemática podría sostener que una ley eminentemente orientada a financiar aspectos del sistema de salud pública tiene presente la subvención de estudios, o cualquier otro tipo de programa social que las binacionales sostienen anualmente.
La ley en cuestión no solo se refiere a una utilización íntegra, total, de los fondos para el propósito ya mencionado; además interviene en la organización misma de las prerrogativas de gobierno, facultando con exclusividad al Ministerio de Salud -órgano rector de la política sanitaria- a “canalizar las necesidades emergentes de los centros asistenciales”. Por lo tanto, parece difícil creer que el objeto del financiamiento previsto en la ley pueda exceder el campo de la salud y abarcar otros ámbitos de gestión.
Si bien es correcta la idea de que las leyes son creadas para el futuro y por consiguiente no tienen un carácter retroactivo, no se entiende muy bien cómo este argumento serviría para solventar los problemas prácticos generados por este descalabro jurídico, a saber cómo seguir financiando a los becarios y otros beneficiarios de los gastos socioambientales.
Con una ley que no parecer prever ningún tipo de erogaciones ajenas al sistema de salud, aludir que los compromisos previamente asumidos no pueden ser afectados es tan absurdo como decir que el Estado no podría dejar de lado de su presupuesto general desembolsos que, actualmente, benefician a determinados sectores sociales.
Podemos constatar que el principio que consagra que los efectos de las normas son para las situaciones posteriores a su entrada en vigor, no resuelve el problema de las becas ni de otros programas sociales, sino que los deja en total estado de indeterminación, a merced de las cambiantes coyunturas político partidarias.
Las administraciones de las empresas binacionales fijan anualmente cómo distribuir sus fondos sociales, mediante resoluciones ajustadas a sus regímenes jurídicos propios e internacionales. Con la nueva ley, desconociendo todos los demás problemas jurídicos, quizás este año se pueda alegar que los fondos previamente comprometidos para becas no serán perjudicados. Sin embargo, el año que viene, cuando deban volver a definir si se proporciona 10 o 100 en becas, ¿cómo se va lidiar con el mandato de direccionar su “cuota-parte” a donde el Ministerio de Salud ordene?
Bajo la excusa de la transparencia, el único objetivo claro de la oposición consiste en dejar sin efecto principios del derecho internacional para que pasen a regir las normas informales del clientelismo político, sobre todo de aquellos partidos menores que aspiran a mejorar sus posiciones en el reparto de la torta.
