El debate sobre la senaduría vitalicia reabre la discusión sobre los límites del Congreso frente a los derechos políticos, a la luz de fallos de la Corte Suprema que ya habilitaron la participación de expresidentes y ante cuestionamientos a decisiones legislativas que buscan restringir candidaturas por vía interpretativa.
El debate sobre la senaduría vitalicia volvió al centro de la escena pública. Conviene despejar de entrada una confusión que se ha instalado con demasiada comodidad. La discusión no gira alrededor de Horacio Cartes ni de Nicanor Duarte Frutos. Tampoco se reduce a una pulseada entre bancadas.
Lo que está realmente en juego es algo más estructural. Los derechos políticos en Paraguay están protegidos por la Constitución y por su intérprete último. Esa protección admite ser recortada por lecturas oportunas de una mayoría parlamentaria.
Esa es la frontera real del debate. Y es una frontera constitucional.
Una figura honorífica con ropaje vitalicio
La senaduría vitalicia tiene un linaje antiguo. El cargo nace en el patriciado romano y reaparece, ya en clave republicana, en la Italia contemporánea, en el Perú de 1979, en la Venezuela de 1961, en el Chile de 1980 y en Paraguay desde la Constitución de 1992. En casi todas estas variantes cumple la misma función. Reconoce el paso por la primera magistratura sin alterar la composición política del Senado.
Por eso el constituyente paraguayo de 1992 fue cuidadoso. El artículo 189 establece que los expresidentes electos democráticamente “serán senadores vitalicios”, con voz pero sin voto, sin integrar quórum y con una sola excepción taxativa. La excepción es haber sido hallados culpables en juicio político.
Esa última precisión es decisiva. El constituyente sabía cómo escribir una inhabilidad cuando quería establecerla. La escribió para el caso de juicio político. Y guardó silencio sobre cualquier otra restricción a derechos políticos de los expresidentes.
Ese silencio merece ser leído como decisión deliberada. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en una regla aplicable también al constitucionalismo, ordena interpretar los textos según el sentido corriente de sus términos. Allí donde el constituyente legisló con detalle las inhabilidades, omitió otras. Esa omisión tiene valor jurídico.
La regla básica del constitucionalismo: pro homine, pro libertate
Toda la doctrina constitucional moderna trabaja sobre dos principios complementarios. El principio pro homine establece que entre dos interpretaciones posibles de una norma sobre derechos fundamentales, debe prevalecer la que otorgue mayor protección al individuo. El principio pro libertate exige que las limitaciones a esos derechos sean interpretadas siempre en sentido restrictivo.
Germán Bidart Campos, referencia obligada del constitucionalismo latinoamericano, lo formuló con claridad. Las normas que reconocen derechos fundamentales se interpretan de manera expansiva. Las normas que los limitan se interpretan de manera restrictiva. Esa asimetría hermenéutica responde a la arquitectura misma del Estado constitucional.
La distinción es elemental en doctrina comparada. La parte dogmática de la Constitución, donde habitan los derechos, se lee con criterio expansivo. La parte orgánica, que distribuye competencias entre poderes, se lee con criterio restrictivo. Esa última lectura impide que los órganos públicos ensanchen sus facultades por la vía interpretativa.
Aplicar esa regla al artículo 189 produce un resultado nítido. Donde el texto guarda silencio respecto de los derechos políticos del expresidente, el silencio juega a favor del derecho. Construir una inhabilidad que el constituyente no escribió implica invertir la regla básica. Implica leer en sentido restrictivo el derecho y en sentido expansivo la limitación.
Eso, en términos doctrinarios, deja de ser interpretación. Pasa a ser creación de norma.
El estándar interamericano: las inhabilitaciones políticas requieren ley expresa y juez competente
El Paraguay es Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Su artículo 23 reconoce el derecho de todo ciudadano a ser elegido. Y establece, en su numeral segundo, que las restricciones a ese derecho solo pueden imponerse por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o “condena, por juez competente, en proceso penal”.
La Corte Interamericana lo ratificó con fuerza vinculante en el caso López Mendoza vs. Venezuela, sentencia del 1 de septiembre de 2011. El Estado venezolano había inhabilitado políticamente a Leopoldo López por vía administrativa. La Corte declaró que esa inhabilitación violaba el artículo 23 de la Convención. Las restricciones a los derechos políticos exigen ley clara, autoridad competente y proceso con todas las garantías.
El estándar es inequívoco. Una decisión política resulta insuficiente para inhabilitar. Una interpretación creativa también. Una mayoría parlamentaria tampoco alcanza. Las restricciones al derecho a ser elegido constituyen materia reservada, taxativa y de interpretación estricta.
A esto se suma la doctrina sentada en Yatama vs. Nicaragua (2005). Allí la Corte estableció que cualquier reglamentación de derechos políticos debe respetar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad. Y advirtió específicamente contra “interpretaciones extensivas y contradictorias que restrinjan indebidamente la participación de los ciudadanos”.
El control de convencionalidad obliga a todos los órganos del Estado paraguayo, incluido el Senado, a actuar dentro de esos parámetros.
El antecedente paraguayo que el Senado decidió ignorar
La Corte Suprema de Justicia ya se pronunció. Dos veces.
La primera, el 29 de agosto de 2010, cuando la Sala Constitucional anuló las resoluciones del Senado que habían bloqueado el juramento de Nicanor Duarte Frutos como senador electo. La segunda, en abril de 2018, cuando el pleno de la Corte rechazó por seis votos contra tres la acción de inconstitucionalidad presentada contra las candidaturas de Horacio Cartes, Nicanor Duarte Frutos y Juan Afara. Ese fallo ratificó que un expresidente puede competir como senador activo.
Dos sentencias. Una mayoría sostenida durante ocho años. Un criterio interpretativo coherente del intérprete final de la Carta Magna.
La respuesta del Senado consistió en desconocer ese pronunciamiento mediante una decisión política al momento del juramento. Esa maniobra tiene un nombre técnico en la doctrina constitucional: usurpación interpretativa. Un órgano político se arrogó la facultad de fijar el sentido último de la Constitución, desplazando al órgano que la propia Constitución designa para esa función.
El argumento de que el Senado, al rechazar el juramento, ejercía una potestad propia, deja de resistir el menor escrutinio. La Constitución le asigna al Senado la verificación formal de las condiciones del cargo. Esa atribución termina allí. La reescritura de inhabilidades por mayoría circunstancial queda fuera de su competencia.
Cuando se cruza esa frontera, el acto deja de ser político. Se convierte en una invasión de competencias.
El argumento del “serán” no resiste análisis
El sector que se opone a la habilitación apela a una palabra. Sostiene que el verbo “serán” del artículo 189 (“serán senadores vitalicios”) opera como una imposición que excluye automáticamente cualquier otra trayectoria política.
Esa lectura colapsa apenas se la examina con rigor.
Primero, porque ningún derecho político admite ser leído como obligación. Que el expresidente “sea” senador vitalicio describe una atribución honorífica. La propia Corte Suprema admitió, en sus dos fallos, que esa condición es renunciable. Ningún cargo honorífico puede convertirse en una proscripción encubierta.
Segundo, porque la propia historia constitucional paraguaya contradice la lectura rígida. Nicanor Duarte Frutos intentó renunciar a la senaduría vitalicia en 2008 para postularse como senador activo. Lo mismo hizo Cartes en 2018. La doctrina admitió la posibilidad. La traba se ubicó en el juramento, por bloqueo político. La traba no fue jurídica.
Tercero, porque la lectura rígida produce un absurdo que el constituyente jamás pudo querer. Bajo esa interpretación, un presidente removido por juicio político recupera plenamente sus derechos políticos. Un presidente que cumplió íntegramente su mandato queda confinado a una banca sin voto y sin posibilidad alguna de competir.
El sistema castigaría el cumplimiento del mandato y premiaría su interrupción. Ningún cuerpo doctrinario serio puede sostener semejante incoherencia. Es la prueba más clara de que la lectura restrictiva opera con lógica instrumental, no con lógica jurídica.
El precedente que nadie debería querer instalar
Aquí aparece la dimensión más delicada del asunto. Si una mayoría parlamentaria puede construir inhabilidades por la vía interpretativa, el precedente queda fijado para cualquier escenario futuro.
Hoy alcanza a los expresidentes. Mañana puede extenderse a cualquier figura política incómoda para una coalición legislativa de turno.
El constitucionalismo comparado documenta este patrón con suficiente claridad. Las restricciones a derechos políticos rara vez se introducen como tales. Se introducen como interpretaciones, como precisiones técnicas, como reglamentaciones de detalle. Su efecto es siempre el mismo. El electorado queda desplazado como árbitro último de las candidaturas.
Venezuela es el caso testigo. El uso sistemático de inhabilitaciones administrativas contra opositores políticos, condenado en López Mendoza, comenzó como una interpretación expansiva de las facultades de la Contraloría. Terminó siendo un instrumento estructural de proscripción.
Paraguay debe evitar ese camino. De un lado y del otro del espectro político.
Reglamentar para garantizar
La senaduría vitalicia necesita una reglamentación clara. Esa reglamentación debe orientarse a un objetivo preciso. Blindar el ejercicio de los derechos políticos frente a la arbitrariedad de mayorías circunstanciales. Establecer reglas que ninguna coalición futura pueda usar como vehículo para inhabilitaciones encubiertas. Devolver a la Corte el lugar institucional que la Carta Magna le reconoce como intérprete final.
El proyecto en estudio en el Senado, con todas las observaciones técnicas que merezca su redacción, avanza en una dirección correcta cuando reconoce algo elemental. Ninguna mayoría legislativa puede recortar derechos políticos por vía interpretativa. La jurisprudencia de la Corte Suprema sobre este punto tiene carácter vinculante.
El principio republicano es básico y no debería estar en discusión. Las mayorías gobiernan dentro de la Constitución. La Constitución se mantiene fuera del alcance de su redefinición a medida.
Cuando esa frontera se cruza, el problema deja de ser político. Se vuelve institucional. Y termina siendo democrático.
Por eso esta discusión no admite ser tratada como una disputa de nombres propios. Es una discusión sobre garantías. Sobre si los derechos políticos dependen del voto del electorado o de la tolerancia de una mayoría parlamentaria. Sobre si la Corte Suprema sigue siendo el árbitro constitucional o si ese rol puede ser desplazado por decisiones de coyuntura.
La respuesta que demos hoy condicionará el equilibrio republicano de las próximas décadas.
