Las funciones del CONES podrían concentrarse en una dirección especializada de la ANEAES, institución que ya realiza las evaluaciones técnicas fundamentales para regular la educación superior. Trece años después de su creación, el organismo arrastra una ineficiencia crónica, miles de expedientes pendientes, ausencia de plazos efectivos de resolución y una estructura administrativa que cuesta más de diez mil millones de guaraníes anuales. Su desaparición como entidad autónoma permitiría eliminar una burocracia redundante, simplificar los procedimientos y fortalecer la autoridad regulatoria del Estado.
En Paraguay, cada problema del Estado parece encontrar una solución burocrática: crear otra institución. Nuevos consejos, nuevas autoridades, nuevos presupuestos y nuevas estructuras administrativas que terminan sobreviviendo a las razones que justificaron su existencia. El Consejo Nacional de Educación Superior (CONES), creado por la Ley 4995 de 2013, representa uno de los ejemplos más elocuentes de esta patología institucional. Nació con la promesa de ordenar un sistema universitario que había crecido al amparo de la irresponsabilidad legislativa y la ausencia de controles efectivos. Trece años después, el país sigue financiando un organismo cuya ineficiencia crónica no admite explicaciones coyunturales. El problema no es una administración circunstancialmente deficiente, sino una institución concebida bajo un diseño que ha demostrado enormes dificultades para cumplir sus propias funciones.
La primera pregunta es elemental: ¿para qué necesitamos un organismo autónomo, con autoridades, funcionarios, presupuesto y administración propios, si prácticamente todas sus funciones podrían organizarse dentro de una dirección especializada de la ANEAES? La Agencia, creada diez años antes que el CONES, ya cuenta con atribuciones legales para producir informes técnicos sobre la habilitación de carreras e instituciones, evaluar proyectos académicos, verificar condiciones de calidad y realizar el seguimiento de las instituciones de educación superior. El trabajo técnico sustantivo sobre el cual deben fundarse las decisiones regulatorias corresponde, en buena medida, a la ANEAES. Las restantes funciones de habilitación, registro, intervención y aplicación de sanciones podrían transferirse mediante una reforma legislativa y organizarse en una dirección con procedimientos administrativos específicos. No existe una justificación convincente para seguir financiando una institución autónoma cuando sus funciones pueden integrarse en una estructura técnica ya existente.
Pero el problema no termina en esta duplicación institucional. El CONES ha convertido la tramitación de expedientes en una expresión particularmente visible de su ineficiencia. En junio de 2025, sus propias autoridades reconocieron la existencia de más de 600 proyectos pendientes de resolución y anunciaron una reorganización para enfrentar el atraso. En octubre de 2026 se denunciaba públicamente la acumulación de más de 8.000 expedientes pendientes de actualización. Las cifras corresponden a categorías diferentes, pero describen un mismo problema de incapacidad operativa. Instituciones que presentan solicitudes y desconocen cuándo recibirán una respuesta, expedientes que se acumulan sin mecanismos transparentes de seguimiento y procedimientos cuya duración efectiva resulta imprevisible. Trece años después de su creación, el organismo no ha conseguido ofrecer un sistema administrativo donde los ciudadanos puedan conocer con certeza el estado de sus trámites y los tiempos exigibles para su resolución.
La ausencia de plazos generales efectivos de respuesta constituye una de las mayores anomalías de este modelo. Aunque existen disposiciones que regulan determinados procedimientos y establecen plazos específicos, el sistema carece de garantías suficientemente claras, uniformes y operativas para impedir la prolongación indefinida de numerosos trámites. ¿Cuánto tiempo puede permanecer un expediente sin resolución? ¿Qué responsabilidad asume la administración cuando incumple los tiempos de tramitación? ¿Qué mecanismos tiene una institución para exigir que su solicitud sea resuelta? ¿Por qué los expedientes no pueden ser consultados mediante un sistema digital de trazabilidad pública? La incertidumbre administrativa no es una cuestión menor. Cuando los procedimientos carecen de previsibilidad y las decisiones dependen de circuitos burocráticos opacos, se generan condiciones propicias para la discrecionalidad, el trato desigual y las presiones indebidas. El Estado no puede permitir que la habilitación y regulación de la educación superior funcionen bajo una lógica de espera indefinida.
La Contraloría General de la República agregó recientemente elementos todavía más graves a este diagnóstico. Su auditoría identificó cientos de carreras de acreditación obligatoria sin certificación vigente, 53 habilitaciones condicionadas cuyos plazos habían vencido y otras 60 ofertas académicas con períodos de actualización agotados. Entre 2023 y junio de 2026, el CONES no aplicó clausuras, intervenciones ni sanciones por los incumplimientos examinados. Estamos, por tanto, ante una paradoja institucional difícil de justificar: un organismo que demora la tramitación de expedientes, pero que tampoco demuestra eficacia en el ejercicio de sus facultades de fiscalización y sanción. La burocracia resulta lenta para resolver solicitudes y extraordinariamente limitada cuando debe ejercer la autoridad que la ley le confiere. ¿Cuál es entonces la utilidad de sostener una estructura regulatoria que no consigue garantizar ni celeridad administrativa ni cumplimiento de las normas?
El costo de mantener esta arquitectura resulta igualmente cuestionable. Para 2026, el CONES dispone de un presupuesto de G. 10.659.525.764, prácticamente el mismo monto asignado en 2025. Según su planificación presupuestaria, más de seis mil millones de guaraníes se destinan a gestión administrativa y financiera, mientras la actividad específicamente denominada rectoría de la educación superior tiene asignados apenas 714 millones. La proporción revela hasta qué punto la estructura administrativa absorbe recursos que deberían justificarse por resultados regulatorios verificables. El problema no es solamente que el CONES cueste más de diez mil millones de guaraníes anuales, sino que el contribuyente financia una organización que ha demostrado dificultades persistentes para cumplir tareas que podrían concentrarse en una dependencia especializada de otra institución pública.
La propia Ley 4995 contiene una contradicción que vuelve todavía más cuestionable esta estructura. Su artículo 9 establece que los dictámenes para la creación de universidades e institutos superiores deben fundarse en informes técnicos de la ANEAES. También dispone que la información pública sobre calidad se base en los resultados proporcionados por la Agencia y que determinadas sanciones se apliquen en función de sus informes. Es decir, la institución que produce el conocimiento técnico está separada de aquella que ejerce buena parte de las competencias regulatorias. Esta división multiplica trámites, introduce intermediaciones administrativas y fragmenta la responsabilidad pública. El CONES agrega una instancia decisoria cuyo aporte técnico autónomo no siempre resulta distinguible del trabajo que ya corresponde a la ANEAES. Más burocracia no significa mayor control, especialmente cuando el diseño institucional permite que cada organismo atribuya al otro las consecuencias de las deficiencias del sistema.
A esta arquitectura se suma un problema de composición institucional. El CONES está integrado, en buena medida, por representantes de las propias instituciones que debe regular: rectores, directores, docentes y representantes estudiantiles. La participación de estos sectores en la elaboración de políticas públicas es legítima y necesaria. Lo que resulta cuestionable es convertirlos en integrantes de un órgano con potestades para decidir sobre habilitaciones, intervenciones y clausuras. La representación de intereses académicos no puede confundirse con el ejercicio de la autoridad regulatoria. Este diseño introduce conflictos potenciales de intereses y condiciones que pueden facilitar la captura corporativa del organismo. Las universidades deben ser escuchadas, pero no necesitan convertirse en sus propios reguladores. Un consejo consultivo puede garantizar suficientemente su participación sin reproducir una estructura autónoma financiada por el Estado.
La desaparición del CONES como entidad autónoma no supone eliminar sus competencias legales ni debilitar los controles sobre la educación superior. Supone transferirlas, reorganizarlas y someterlas a procedimientos más eficientes. Una dirección de regulación y habilitación dentro de la ANEAES podría asumir la administración de los expedientes, las habilitaciones, la supervisión del cumplimiento normativo y la instrucción de los procedimientos sancionatorios, conforme a las competencias que establezca una nueva ley. La evaluación técnica seguiría correspondiendo a los equipos especializados y a los pares evaluadores, con independencia de criterio y mecanismos que separen las decisiones técnicas de las resoluciones administrativas. La reforma debería establecer plazos máximos exigibles, trazabilidad digital de cada expediente, publicidad de las decisiones y responsabilidades por las demoras injustificadas. Una sola estructura institucional, con funciones diferenciadas, permitiría superar la dispersión que hoy caracteriza al sistema.
La experiencia de trece años demuestra que no basta con reemplazar autoridades, modificar organigramas o anunciar nuevos planes de gestión. La ineficiencia del CONES ha sobrevivido a distintas administraciones porque sus problemas exceden la capacidad de cualquier autoridad individual para corregirlos. La existencia de miles de expedientes pendientes, la falta de previsibilidad en sus procedimientos, la fragmentación de las competencias técnicas y la debilidad de los controles constituyen síntomas de un problema de diseño institucional. Seguir respondiendo a estos problemas con más cargos, direcciones, consultorías y presupuesto significa perpetuar el mismo modelo que se pretende corregir. Una institución pública no adquiere legitimidad por el hecho de estar establecida en una ley. Debe justificar su existencia mediante resultados, y cuando no logra hacerlo corresponde discutir su continuidad.
El Paraguay no necesita dos administraciones separadas para sostener un sistema de evaluación y regulación de la educación superior. Necesita una autoridad técnica sólida, procedimientos transparentes, decisiones oportunas y capacidad real para sancionar los incumplimientos. La ANEAES ya dispone de la base institucional y de las competencias técnicas sobre las cuales podría construirse esa reorganización. Lo que falta es una decisión legislativa que termine con la fragmentación del sistema y suprima una estructura que ha hecho de la ineficiencia un problema permanente. No tiene sentido continuar destinando más de diez mil millones de guaraníes anuales a mantener una burocracia que podría convertirse en una dirección administrativa especializada. El CONES fue creado para resolver el desorden de la educación superior. Trece años después, su propia existencia forma parte del desorden que el Estado tiene la obligación de corregir.
